Politiek primaat – waar zit de ruimte?

Politiek primaat – waar zit de ruimte?
Hoe creatief om te gaan met grenzen aan medezeggenschap

De WNRA (wet normalisatie rechtspositie ambtenaren) is in 2020 al ingevoerd. Toch kun je in de overheidssector nog niet van een normaal bedrijf spreken. Ook al is sinds 1995 de Wet op de ondernemingsraden (WOR) van toepassing op de overheidssector, er blijven duidelijke beperkingen. Dat noemen we het ‘primaat van de politiek’. Het beperkt de invloed van de ondernemingsraad fors. Hoe werkt dat? En vooral: hoe hiermee om te gaan?

Geen medezeggenschap bij besluiten van democratisch gecontroleerde organen

Doel van het politiek primaat is om te voorkomen dat ondernemingsraden invloed kunnen uitoefenen op besluiten van democratisch gecontroleerde organen. Denk aan besluiten over ministeries door de regering en de Tweede Kamer, of besluiten op gemeentelijk niveau door de gemeenteraad en het college van B&W. De wetgever wil voorkomen dat een ondernemingsraad advies- of instemmingsrecht heeft over een besluit van een democratisch gecontroleerd orgaan over zogeheten publiekrechtelijke taken. De reden is dat een OR dan meer invloed zou hebben op de politieke besluitvorming dan andere burgers. Dat is niet de bedoeling.

Politiek primaat in de WOR

Het politiek primaat is in de WOR niet letterlijk benoemd. Je moet een beetje puzzelen, want het is inhoudelijk geregeld in WOR-artikel 46d onderdeel b, in combinatie met artikel 23.2 WOR. Waar in artikel 23.2 staat, dat in de overlegvergaderingen gesproken wordt over onderwerpen waarover de OR of de ondernemer wil of moet overleggen, wordt dat in artikel 46d sub b beperkt. In de letterlijk volzin staat:
‘b Voor de toepassing van artikel 23, tweede lid, zijn onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.’
In gewoon Nederlands: een overheids-OR bemoeit zich niet met door de politiek genomen besluiten.

Niet eenduidig beschreven

Je zou kunnen denken dat er geen overleg over die onderwerpen hoeft te worden gevoerd, maar dat toch advies- of instemmingsrecht van toepassing is. Dat lijkt in de wettekst niet uitgesloten te worden. Toch zit hem hier de kneep. Een indirect gevolg van het uitsluiten van overleg over publiekrechtelijke taken is, dat de ondernemingsraad ook geen advies- of instemmingsrecht heeft over besluiten over deze publiekrechtelijke taken. Dit blijkt uit de rechtspraak. Rechters onderbouwen dit steeds als volgt: als overleg over een publiekrechtelijk besluit is uitgesloten, kan er ook geen advies- of instemmingsrecht uitgeoefend worden.

Averechts effect

In de WOR staat een waarborg voor de OR: er moet ten minste één overlegvergadering plaatsvinden over een advies- of instemmingsplichtig onderwerp (resp. art. 25.4 en art. 27.2). Voor ondernemingsraden in de publieke sector werkt dit door de bepaling in art. 46.d sub b averechts. Want volgens een heel strikte uitleg van de rechtspraak mág er niet eens over overlegd worden.

Wel medezeggenschap over personele gevolgen

Niet alle medezeggenschap is uitgesloten bij publiekrechtelijke besluiten. Namelijk de personele gevolgen ervan. Dat volgt uit het laatste deel van de volzin van art. 46a sub b: ‘…, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.’ Er is dan dus wel een overlegrecht. En dat betekent weer dat de OR over die personele gevolgen advies- of instemmingsrecht kan hebben. Het moet dan gaan over besluiten die specifiek gaan over het regelen van de personele gevolgen. Maar let op: wanneer er personele gevolgen zijn van een besluit, is dat niet voldoende om een advies- of instemmingsrecht te claimen.

Criterium voor politiek primaat

Hoe bepaal je of het politiek primaat van toepassing is? De eerste check is of het besluit een politiek besluit is. Wie heeft het besluit genomen? Een democratisch (gekozen) orgaan?
Een tweede aspect: is de aard van het besluit een politieke afweging, waarover gestemd is? De rechtspraak hanteert de lijn dat het primaat van de politiek al snel van toepassing is.

Discussie over te strenge inperking van medezeggenschap

Betrokken ondernemingsraden en professionals in de medezeggenschap betogen al geruime tijd dat medezeggenschap door de wet en de rechtspraak te streng ingeperkt wordt. Dat heeft ertoe geleid dat de minister van SZW advies vraagt aan de Commissie Bevordering Medezeggenschap van de SER. De vraagt is tweeledig: 

• Wordt de medezeggenschap binnen de overheid niet te veel ingeperkt door het primaat van de politiek?
• Zo ja, zijn er oplossingsrichtingen?

Praktische tips

Het is niet reëel om al op korte termijn wetswijziging te verwachten. Wel staat het onderwerp dus op de agenda. Ondertussen moet je het als OR hebben van vaardigheden om toch mogelijkheden voor invloed te benutten.

• Informele mogelijkheden
  Het verdient aanbeveling om sowieso overleg te voeren tussen bestuurder en OR over besluiten, ook als die onder het politiek primaat vallen. Sommige bestuurders vragen toch advies aan de OR, ook al zou dat formeel niet hoeven.
• Ongevraagd advies
  Ook wanneer de OR niet om advies gevraagd wordt, kun je als OR toch ongevraagd advies uitbrengen. Dat heeft weliswaar geen juridisch gewicht, maar kan wel van waarde en invloed zijn.
• Overleg!
  Zowel OR, WOR-bestuurder als politiek bestuur kunnen overleg zoeken wanneer dat gewenst is. Het uitsluiten van formele rechten door de WOR sluit deze mogelijkheid niet uit. Dus agendeer het onderwerp en overleg wanneer je dat nodig vindt.
• Proactief
  In het verlengde van de vorige tip: verwacht je een grijs gebied bij een besluit dat in aantocht is (zou het een politiek genomen besluit kunnen worden)? Voer dan tijdig het gesprek tussen bestuurder en OR over de rol van het politieke bestuur, het management en de OR, zodat dat duidelijk is. Wacht niet af, maar agendeer het proactief zelf. Duik niet de inhoud van het onderwerp in, maar voor (project-)overleg over het komende proces en de procedure.
• Lobbyen en beïnvloeden
  Naast deze tips zijn er allerlei mogelijkheden voor lobbyen en beïnvloeden; dat valt echter buiten het bestek van dit artikel. Maar we kunnen er van alles over vertellen en tijdens een training mee aan de slag!

Geen gespreid bedje, wel mogelijkheden

De WOR en de rechtspraak maken het niet gemakkelijk voor de OR om invloed uit te oefenen op besluiten die het stempel van politiek primaat hebben gekregen. Toch zijn er mogelijkheden. Leer daarom als OR die te zien en te ontwikkelen. Wij kunnen helpen om die mogelijkheden voor invloed te leren benutten. Zowel via trainingen als via advies en begeleiding. Wil jij dit ook?
Ja, ik ben geïnteresseerd in mogelijkheden voor invloed te leren benutten